我国人口发展已经进入转型期，人口老龄化和少子化，将是我国社会主义现代化建设进程中人口发展的主要矛盾。老龄化方面，“十四五”时期，我国老年人口年均净增加约1000万人，老龄化率将超过20%，进入中度老龄化阶段。少子化方面，我国生育水平持续走低，生育形势不容乐观。对标新时代人口发展的新形势、新需求，我国“一老一小”服务体系发展空间仍然较大。

2013年以来，我国“一老一小”领域的国家部门规划和政策密集出台。这些聚焦养老托育领域的重要政策，出台级别高，仅中共中央、国务院出台的就有3件，国务院或国办印发的有12件；重要政策涉及范围广，婴幼儿照护、优化养老服务市场环境、解决老年人运用智能技术困难、优化生育政策、发展银发经济等方面，都包含其中。可以说，目前我国养老服务政策体系已经基本建立，托育服务政策体系正在加快健全完善。

在我国许多城市社区，养老设施是明显的短板。有数据研究指出，90个城市里的七成社区周边没有配养老设施。

一面是社区缺乏养老设施，一面是已建成的养老机构大门紧锁、形同虚设；

一面是政府出台政策鼓励新建，一面是已建机构经营困难、纷纷倒闭。

想象中的蓝海，为何却在实践中成了困局？

各方跑马圈地之后，如何让这些社区服务机构活下去，也许才是真正需要思考的问题。

我国“一老一小”统筹发展的总体思考

《关于促进养老托育服务健康发展的意见》（国办发〔2020〕52号）标志着我国“一老一小”工作正式进入统筹解决、一体推进的新阶段。“一老一小”工作具有理论溯源的相似性、发展模式的类似性、矛盾问题的相近性、解决途径的相通性，适宜统筹推进形成合力，发挥更大效益。

国家发改委、民政部和国家卫健委《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》（发改社会〔2021〕895号）提出：

养老服务体系方面：一是建设连锁化、标准化的社区居家养老服务网络，提供失能照护以及助餐助浴助洁助医助行等服务；二是新建或改扩建公办养老服务机构，提升公办养老服务机构护理能力和消防安全能力，强化对失能失智特困老年人的兜底保障；三是扩大普惠性养老服务供给，支持培训疗养机构改革转型发展养老，支持医疗机构开展医养结合服务。

在托育服务体系方面：一是新建或利用现有机构设施、空置场地等改扩建，建设一批公办托育服务机构，支持承担指导功能的示范性、综合性托育服务中心项目建设；二是扩大普惠性托育服务供给，支持企事业单位等社会力量举办托育服务机构，支持公办机构发展普惠托育服务，探索发展家庭育儿共享平台、家庭托育点等托育服务新模式新业态。

住建部等13部委于2020年8月印发的《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》也指出，“以居民步行5-10分钟到达幼儿园、老年服务站等社区基本公共服务设施为原则”“合理确定居住社区规模，原则上单个居住社区以0.5万-1.2万人口规模为宜”；与意见同步公布的《完整居住社区建设标准》中则明确规定，基本公共服务设施应包括一个幼儿园、一个托儿所和一个老年人服务站。

国务院办公厅于2023年11月转发国家发展改革委《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》（以下简称《实施方案》）提出，社区是城市公共服务和城市治理的基本单元，实施城市社区嵌入式服务设施建设工程，在城市社区（小区）公共空间嵌入功能性设施和适配性服务，有利于推动优质普惠公共服务下基层、进社区，更好满足人民群众对美好生活的向往。

《实施方案》提出大力推进社区嵌入式服务设施建设，加快发展群众满意、可持续的社区嵌入式服务。在建设方式上，重点推广和优先建设改造功能复合集成的社区嵌入式服务综合体（社区服务中心），为居民提供一站式服务。暂不具备条件的社区，可插花式，分散建设功能相对单一的嵌入式服务设施。在服务内容上，按照社区嵌入式服务综合体（社区服务中心）建筑面积标准由城市结合实际因地制宜设置，面积纳入社区综合服务设施统计范围。优先和重点提供养老服务、婴幼儿托育、儿童托管、社区助餐等群众急需短缺的服务，逐步补齐高品质生活社区服务的空白和短板。

从理论溯源相似性看，“一老一小”同源于家庭发展，也是关系民生的重点人群。围绕家庭经济生态，老年人和婴幼儿都是纯消费群体，养老支出、育幼支出共同构成家庭支出的重要组成部分，两者之间存在着一定的替代关系，对统筹考虑提出了明确要求。围绕养老育幼责任在家庭和政府间的分担，都是强调家庭的基础地位和主体责任，以及政府对特殊困难老年少儿群体的兜底保障职能和普遍服务的义务。这就决定了养老托育不简单是产业，也是关系民生的重要事业。不像有的产业，一个地方可以根据产业布局进行取舍，“一老一小”不能不做，不能欠账。

从发展模式类似性看，“一老一小”需求和供给均是多元化多样化的。供给主体既有纯公益的政府，也有非营利性的社会组织，还有追求营利性的各类市场主体。需求根据服务受众的收入水平可以分为兜底服务、普惠服务、以及高品质服务等，也可以根据服务内容分为生活照料、专业护理、体育休闲、文化娱乐等，还可以根据地理位置分为居家服务、社区服务和机构服务。

从矛盾问题相近性看，“一老一小”面临的问题比较复杂且极为相似。相对于需求的持续刚性增长，当前“一老一小”服务供给远不能满足多层次、多样化需要，存在总量不足和结构不平衡并存、供给发展不足和需求释放受约束并存、体制机制和发展环境问题并存等突出矛盾。

一是服务供给缺口比较明显，我国需要社会和家庭照护的老年人和重度残疾人超过5000万人，但养老床位仅800多万张。每千人口拥有的婴幼儿托位数1.8个，远低于经合组织（OECD）国家超过12个的平均水平。

二是床位托位的闲置率较高，床位空置率超过50%，福建省托位空置率超过六成，北京市托位空置率约65%左右。

三是行业的社会信任度偏低，养老托育服务的标准化程度、质量水平仍有待提高，欺老虐童事件时有发生，“不愿”“不敢”入园入托的情况比较普遍。

四是发展环境相对更加困难。受长期以来事业发展理念形成的桎梏、供给不足导致的服务价格高企以及居民家庭有限的支付能力等多因素叠加影响，养老托育领域市场主体发展困难较多，盈利能力相对薄弱。

从解决途径相通性看，“一老一小”理论溯源相似、发展模式类似、矛盾问题相近决定了解决途径必然相通。做好“一老一小”工作，都需要增强家庭照护能力，需要加大政府投入力度，需要通过增加专业服务功能、提高普惠便利度等更好匹配有效需求，需要加强专业人才队伍培养培训，需要拓展产业链提升价值链，需要强化安全监管提升行业信任度。

试错与突围：一老一小之社区养老将何去何从

当年，北京市制定实施《北京市居家养老服务条例》，这也是全国范围内首部关于居家养老的地方性法规。

目前北京居家养老服务体系已经成型，全市建成超过1000家社区养老服务驿站，覆盖相当大范围，但功能尚不完善，发展也主要依靠政府补贴，尚未发展成长为一个成熟模式。中国老年学和老年医学学会会长刘维林对此表示。

目前居家养老服务体系在家庭环境、养老设施、医养结合、服务队伍等方面仍存在一些薄弱环节，有待提升。

目前养老最大问题是中国养老模式没有保险介入，老年人在购买养老服务上有一定资金压力。她认为，老年人不舍得花钱购买养老服务是养老业发展困难的关键。

此外，居家养老服务提供商只有整合下游服务商资源才能降低成本、保障质量，但目前下游产业还未发展成熟，无法形成产业链。我们更多的是作为一个平台，希望为老人评估到价格合适的、品质有保障的服务，但目前可选的服务实在太少。

做社区养老多少都得有点情怀。就目前来看，整个产业的链条，包括产业布局还不是太成熟，还处于一个探索阶段。

为了让现有的社区养老机构活下去，各地政府应制定具体的支持政策。在这方面，北京已在行动。2022年1月1日起，《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》正式实施。在该办法中，首次明确解答了养老驿站“怎么生存”的基本问题。办法中明确，只要驿站履行好政府赋予的基本养老服务责任（包括每周入户探访一次老人，每月为老人安排一次理发，提供养老服务政策咨询服务、代缴咨询，对老年人的紧急呼叫第一时间响应），就能基本实现可持续运营。

社区养老机构目前面临的困难，原因是多方面的。社区养老机构需要满足居家老年人的就餐、精神文化、紧急救助等需求。但现在，就餐需求很大程度上没有得到满足，医疗卫生需求满足度更低，精神文化、紧急救助的功能也没跟上。这样一来，自身的‘造血功能’肯定不足。”

想要持续运营，就要把准小区老人的需求。既满足老人的文化需求、社交需求，也满足了他们的消费需求。未来将根据老年人的需求推出康复理疗、老年旅居、社区大集、老年用品和辅具销售等服务。最起码要做到，1/3的收入由衍生服务提供。

当然还有政策需要完善，现在从事养老服务工作在办手续时过于复杂，制约了养老发展。消防部门规定，3层以上不能建养老机构，这对一线城市来说几乎是‘不可能完成的任务’。在实际过程中，一些政策滞后给养老业推进也带来了很多问题。目前政府在养老方面探索还处在试错阶段，出台政策也在不断调整中，给社区居家养老机构运营还是会造成一定影响。

人口老龄化是一个个社会问题，要使社区‘一老一小’的好设想、好政策实实在在落地，只有社区的力量是远远不够的，特别希望在相关政府部门的参与和支持下，有具体指导文件落地。目前很多问题还需要有关部门综合、整合现有相关政策文件，出台一个关于社区开展“一老一小”工程的指导意见，为项目运作发展指明方向。

全国首家社区“一老一小试点工程”项目，试点经验值得期待

位于海淀区田村路的玉海园是北京市西部最大的综合型社区之一，也是全国首家社区“一老一小试点工程”。据记者了解，小区内常住居民5000余户，常住人口约2万人，其中65周岁以上老人就有2500余人，80周岁以上老人200余人；6岁以下600余人；0—3岁学龄前儿童200余人。

历时两年，到2020年1月玉海园社区健康服务中心终于完工。出乎意料的是，光环加身的玉海园社区健康服务中心仅试水3个月就被迫停止营业。

在“一老一小”养老驿站主体上，社区组织与商业机构有很大不同，前者组织构成决定了其更偏重社会公益，尽量免费或者以较少代价让民众获得最大程度利好；后者则更多看重项目的商业和盈利属性。

实际上，商业化问题不仅存在于玉海园，在社会资本投资运营的社区居家养老服务中心也需要慎重考虑，如何实现盈亏平衡、可持续发展，如何进行流量分配、利益分配，如何实现相得益彰、良性发展等问题均需要思考。除此之外，社区养老所需资金规模以及出资建设主体也很关键。

据了解，北京玉海园健康服务中心前期资金主要来自社会募集及相关人士捐助，资金规模较少且渠道单一，这对于投资大、收益低、见效慢的社区养老项目来说远远不够。

近期，继物业牵头组织社区疏解民意，共建美好家园高端座谈会，街道、业主、物业、居委会、机构达成五方的关系应该是互相赋能、相互成就、在守望相助中共同温情管理和解决玉海园社区存在的难题共识之后，玉海辉物业多方多次沟通交流玉海园社区下一步改造的整体方案。重点对玉海园的未来规划，包含停车问题、消防安全问题，电梯问题，园林绿化问题，道路设施适老、适幼、适残疾化等问题的改造，以及增加完善社区居民精神文娱功能的配套和各种生活所需的便民服务与艺术文娱智能高科进社区的设计。

在玉海园发起一老一小工程试点的初心就是爱民、便民、利民、利社会！作为试点，玉海园存在很多先天不足，又是典型的学区老旧社区，存在的问题和困难是很多的，但我们不会放弃，还要充分发挥试点作用，给予全国众多老旧小区探索出可复制、可推广的经验和有效政策的促进。虽然对玉海园未来改造的设计感到震撼和十分期待，但是这么大规模的改造目前是所有老旧社区的空白，需要遵守各相关部门的各种审批流程，按程序落地，仍需多方努力。

“聚焦一老一小•助力社区服务”主题研讨会

据记者获悉，“2023年一老一小友好社区项目”将在北京、重庆、深圳的约15个城市社区开展试点。由北京师范大学中国公益研究院联合龙湖公益基金会共同主办的“聚焦一老一小•助力社区服务”主题研讨会今年7月在北京举行。来自政府、高校、基金会、社区的专家学者们共同讨论一老一小需求、探索友好社区建设路径，为打造一老一小友好社区贡献力量。

北京师范大学中国公益研究院和龙湖公益基金会共同启动的“2023年一老一小友好社区项目”将在北京、重庆、深圳的约15个城市社区开展试点，打造一老一小友好试点社区。其中，北京的试点社区包括：海淀的科育社区、东里南社区、熙典华亭社区，朝阳的安慧东里社区、慧忠里第二社区、绣菊园社区。成为试点社区后，将调研需求，制定社区成长方案，进行能力建设、硬件改造、实施服务或活动。

作为本年度项目重点实施城市，北京市海淀区民政局副局长乔广林对项目提出了三方面的实施建议：第一，社区空间要友好，设施配套需要进一步深入探索；第二，政府公共服务供给要将社区作为工作的着力点、作为一线服务群众的最后五百米；第三，整合资源，实现一老一小融合发展。

清华大学养老建筑博士、养老设施专家唐大雾作为专家代表进行发言，他对友好社区建设提出四方面建议：第一，注意标准，向上兼容不同老年人儿童，向下兼容标准的可操作性和针对性，探索如何让实施标准成为一老一小服务的行动指引；第二，友好社区不仅仅是空间友好、设施友好，更应该是文化和服务友好；第三，更应该强调社区面对着变化和不确定的韧性力；第四，更强调社区居民全生命周期和价值观。最后他特别希望友好社区建设不仅仅是老幼和谐的一种状态，更是一老一小持续化、积极健康的一种权利和能力。

北京师范大学中国公益研究院院长高华俊指出，当前我国正面临老龄化和少子化现象，一老一小友好社区建设是一件贴近个人生活又关系国计民生的大事。打造友好社区，需要把握五社联动的底层逻辑：建立养老、儿童服务专业化业务培训网络；开展社区化老年人护理需求等级评估和儿童需求基线调查；建立社会化养老和儿童服务平台，让社会力量能够充分发挥作用；建立综合和专业化服务平台，引进信息技术，在社区实践智慧化一老一小供需对接；贯彻积极应对老龄化的国家战略，发挥较年轻老年人作用，形成一老一小社区融合发展格局。

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